อนาคตของระบบตลาดเสรี: ตอนที่ 1

*บทความนี้ปรับปรุงจากบทความชื่อเดียวกัน ที่ได้รับรางวัลรองชนะเลิศอันดับ 1 ในโครงการแข่งขันเขียนบทความของนักศึกษาระดับปริญญาตรี ปีการศึกษา 2551 จัดโดย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

นับเป็นการสิ้นสุดยุคทอง (Golden Age) ของทุนนิยมรูปแบบตลาดเสรีที่ดำเนินมาตั้งแต่ทศวรรษ 1980 อย่างแท้จริง เมื่อมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอย่างสหรัฐอเมริกาถึงคราวต้องเผชิญกับวิกฤตสถาบัน การเงินที่เกิดขึ้นในปลายปี ค.ศ.2008 อันมีสาเหตุสำคัญมาจากการเก็งกำไรในตลาดอสังหาริมทรัพย์จนนำไปสู่สภาวะหนี้ เสียจำนวนมากเพราะปล่อยกู้ให้กับผู้มีรายได้น้อยและมีความน่าเชื่อถือต่ำ (Sub-prime Mortgage Loan) จนสถาบันการเงินขนาดใหญ่ต้องล้มละลาย ทำให้แทบทุกประเทศทั่วโลกที่มีตลาดสินค้า และตลาดการเงินเชื่อมโยงถึงกัน (Interconnectedness) ต้องเผชิญกับสภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เราจึงได้เห็นภาพของประเทศสหรัฐอเมริกาที่ประกาศมาโดยตลอดว่าดำเนินนโยบาย เสรีนิยมทางเศรษฐกิจ ต้องกลืนน้ำลายตัวเองด้วยการเข้าไปซื้อหนี้เสียของธนาคารและสถาบันการเงิน กว่า 7 แสนล้านดอลลาร์ เพื่อช่วยพยุงสภาพเศรษฐกิจและการจ้างงานมิให้ตกต่ำรุนแรง ซึ่งคาดการณ์กันว่าจะเศรษฐกิจจะตกต่ำยื้ดเยื้อยาวนานกว่า 2 – 3 ปีกว่าจะฟื้นตัว หรืออาจจะยาวนานกว่านั้นก็เป็นได้

ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งขึ้นเรื่อยๆในช่วง ค.ศ.1990 – 2008 มีคำอธิบายที่แตกต่างกันออกไป ยกตัวอย่างเช่น วิกฤตการเงินในเอเชียตะวันออก ค.ศ.1997 บทความของ Jayasuriya and Rosser กล่าวว่ามีคำอธิบายหลักๆอยู่ 3 ประการคือ ความล้มเหลวของรัฐบาลและระบบทุนนิยมพวกพ้อง (The Government Failure/Crony Capitalism Thesis) ทำให้การบริหารงานไม่โปร่งใส ขาดธรรมาภิบาลและมีผลประโยชน์ทับซ้อน, การดำเนินนโยบายมหภาคที่ผิดพลาดของรัฐบาล (The Macroeconomic Mismanagement Thesis) เช่น การขาดการกำกับดูแลสถาบันการเงิน การใช้อัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ควบคู่ไปกับการเปิดเสรีให้เงินทุนไหลเข้า ออกอย่างเสรี, และการเปิดเสรีทางการเงินโดยที่ยังไม่มีความพร้อม (The Premature Financial Liberalization Thesis) อันเป็นผลมาจากฉันทมติวอชิงตัน (Washington Consensus) ที่เร่งรัดให้ประเทศตลาดเกิดใหม่ (Emerging Market) เปิดเสรีทางการเงินโดยไม่ตระเตรียมปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจให้พร้อม (Jayasuriya and Rosser 2001: 384-386)

นอกจากคำอธิบายวิกฤตเศรษฐกิจตามแนวทฤษฎีเศรษฐศาสตร์กระแสหลักแล้ว ยังมีข้อโจมตีจากหลายแหล่ง ที่มุ่งโจมตี “ระบบตลาด” โดยตรงว่าเป็นต้นตอที่แท้จริงของปัญหา เช่น กลุ่มสื่อสารมวลชน คอลัมนิสต์ องค์กรเพื่อการพัฒนาเอกชน (NGO) ขบวนการเคลื่อนไหวอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม (Environmentalism) กลุ่มเคลื่อนไหวเพื่อความเป็นธรรมของโลก (Global Justice) ปัญญาชนสาธารณะ กลุ่มสังคมนิยม (Socialism) กลุ่มต่อต้านจักรวรรดินิยมอเมริกัน (Anti-Americanism) ที่ต่างรวมตัวกันอย่างแข็งขันในช่วงทศวรรษ 1990 โดยมีจุดมุ่งหมายเดียวกันคือ คัดค้านตลาดเสรีและระบบทุนนิยม การเคลื่อนไหวประสบความสำเร็จถึงจุดสูงสุดเมื่อพวกเขาสามารถขัดขวางมิให้มี การประชุม WTO ที่เมือง Seattle ในปี ค.ศ.1999 การเคลื่อนไหวของคนเหล่านี้ David Henderson อดีตหัวหน้าฝ่ายเศรษฐกิจและสถิติของ OECD เรียกชื่อโดยรวมๆว่าเป็น “New Millennium Collectivism” ในหนังสือของเขาชื่อ “Anti-Liberalism 2000” (Henderson 2000)

บทความนี้มิได้มุ่งอธิบายปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจในสหรัฐอเมริกาในรายละเอียดโดย ตรง แต่เป็นการวิเคราะห์ว่าวิกฤตเศรษฐกิจครั้งนี้ส่งผลต่อทัศนคติเรื่องระบบตลาด อย่างไร และจะต้องเผชิญกับข้อวิจารณ์คัดค้านอย่างไร และในอนาคตระบบตลาดเสรีจะเสื่อมความนิยมลงไปหรือไม่ เหมือนดังที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในทศวรรษ 1930 – 1970 ในส่วนแรกจะเป็นการอธิบายเชิงเศรษฐศาสตร์ว่าระบบตลาดคืออะไร อะไรคือความล้มเหลวของระบบตลาด ส่วนที่สองคือการนำเสนอวิวัฒนาการของระบบตลาดเสรีในอังกฤษและสหรัฐช่วง ค.ศ.1930 – 2000 และการต่อสู้กันทางความคิดระหว่างนักเศรษฐศาสตร์ 3 คนคือ จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ (John Maynard Keynes) ฟรีดริช ฮาเยก (Friedrich A. Hayek) และมิลตัน ฟรีดแมน (Milton Friedman) ในประเด็นเรื่องระบบตลาดและบทบาทของรัฐ ส่วนที่สามคือการวิเคราะห์ผลกระทบของวิกฤตการเงินสหรัฐต่อบทบาทของรัฐในระบบ ตลาด ส่วนสุดท้ายคือการวิเคราะห์ทิศทางของตลาดเสรีแบบอเมริกันที่ต้องเผชิญกับแรง เสียดทาน ต่อต้านคัดค้าน และการสูญเสียความน่าเชื่อถือ (Discredit) รวมทั้งต้องเผชิญกับการท้าทายอำนาจของระบบตลาดแบบสั่งการของจีน (Command Capitalism) ที่ยังสามารถรักษาตัวเองและบอบช้ำจากวิกฤตครั้งนี้ค่อนข้างน้อย

ระบบตลาดคืออะไร?

ในหนังสือ The Market System ของ Charles E. Lindblom ศาสตราจารย์ทางด้านเศรษฐศาสตร์และรัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยเยล กล่าวไว้อย่างน่าสนใจว่า “เป็นไปได้ที่คนๆหนึ่งจะใช้เวลาศึกษาวิชาเศรษฐศาสตร์นานหลายปี โดยที่ไม่เข้าใจเลยว่าระบบตลาดคืออะไร” (Lindblom 2001: 2) นักศึกษาเศรษฐศาสตร์มักจะได้รับการสอนแบบแยกส่วนตามแขนงวิชา และไม่เข้าใจถึงโครงสร้างองค์รวมทั้งหมดของระบบตลาด เสมือนการเรียนเฉพาะต้นไม้ทีละต้น แต่มองไม่เห็นป่าทั้งหมด กล่าวอย่างกระชับแล้วระบบตลาดหมายถึง การประสานร่วมมือกันของกิจกรรมทางเศรษฐกิจผ่านผู้ผลิตและผู้บริโภค โดยไม่ใช้การวางแผนจากรัฐบาลว่าจะผลิตอะไร จำนวนเท่าใด จะผลิตอย่างไร จ้างคนงานเท่าไร ซึ่ง Lindblom เรียกว่า “Coordination without a Coordinator” (Lindblom 2001: 23)

พลังที่ขับเคลื่อนระบบตลาดคือพลังของความเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตน (Self-interest) ตามความคิดของ อดัม สมิธ (Adam Smith) ในหนังสือ The Wealth of Nations เมื่อมีการแข่งขันในตลาด ผลประโยชน์ส่วนตนจะถูกแปรเปลี่ยนให้กลายเป็นผลประโยชน์ต่อสังคมได้ กระบวนการดังกล่าวจะเกิดขึ้นเองโดยที่ไม่มีใครเจตนาให้เกิดขึ้นโดยตรง แต่อาศัย “มือที่มองไม่เห็น” (Invisible Hand) ทำหน้าที่อยู่เบื้องหลัง การแลกเปลี่ยนในระบบตลาดเป็นการกระทำโดยสมัครใจ (Voluntary) ไม่มีการใช้กำลังบังคับ (Coercion) ในระบบตลาดเราสามารถทำให้คนอื่นทำในสิ่งที่เราต้องการโดยไม่ต้องออกคำสั่ง แต่ใช้การแลกเปลี่ยนแทนคำสั่ง การตัดสินใจว่าจะแลกเปลี่ยนหรือไม่จะพิจารณาจากราคา กลไกราคาจะเป็นสัญญาณของการแลกเปลี่ยนระหว่างผู้ซื้อ-ผู้ขายปัจจัยการผลิต และผู้ซื้อ-ผู้ขายสินค้า

ระบบตลาดจะมีประสิทธิภาพ (Market Efficiency) ภายใต้เงื่อนไข 4 ประการ (Steven 1993: 57) คือ
1. สินค้าและบริการมีลักษณะเป็นสินค้าส่วนบุคคล (Private Goods) ไม่สามารถบริโภคร่วมกันได้พร้อมๆกัน การบริโภคสินค้าและบริการดังกล่าวทำให้ปริมาณที่จะเหลือให้ผู้อื่นบริโภคลด ลง
2. เส้นอุปสงค์ของผู้บริโภคจะต้องสะท้อนอรรถประโยชน์ทั้งหมดของการบริโภคสินค้านั้น
3. เส้นอุปทานของผู้ผลิตจะต้องสะท้อนต้นทุนทั้งหมดของการผลิตสินค้านั้น
4. มีการแข่งขันในตลาดทั้งฝั่งผู้ซื้อและผู้ขาย ไม่มีใครมีอำนาจเหนือตลาด

ถ้า ระบบตลาดบรรลุเงื่อนไขครบทั้งหมดนี้ การจัดสรรทรัพยากรจะมีประสิทธิภาพ เมื่อมีความต้องการสินค้าชนิดใดมาก เส้นอุปสงค์ของผู้บริโภคที่สะท้อนความตั้งใจจ่าย (Willingness to Pay) จะเพิ่มขึ้น ส่งผลให้ราคาดุลยภาพเพิ่มสูงขึ้น ผู้ผลิตเล็งเห็นกำไรส่วนเกิน (Excess Profit) จึงโยกย้ายปัจจัยการผลิตไปผลิตสินค้าชนิดดังกล่าว เมื่อมีผู้ผลิตเข้ามาผลิตมากขึ้น ปริมาณสินค้าก็จะมากขึ้นทำให้ราคาสินค้าลดลง สุดท้ายก็จะไม่มีผู้ผลิตรายใดได้กำไรส่วนเกิน การเคลื่อนย้ายปัจจัยการผลิตก็จะหยุดลง ดังนั้นราคาจึงเป็นกลไกอัตโนมัติที่ควบคุมมิให้มีการใช้ทรัพยากรอย่างสูญ เปล่าเพื่อไปผลิตสินค้าและบริการที่ไม่เป็นที่ต้องการของตลาด และคอยดูแลมิให้สินค้าและบริการบางประเภทขาดแคลน ไม่เพียงกับความต้องการของผู้บริโภค

การจัดสรรทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพที่สุดในทางเศรษฐศาสตร์หลักประสิทธิภาพ แบบพาเรโต (Pareto Efficient) หรืออุตมภาพแบบพาเรโต (Pareto Optimality) ซึ่งมีหลักว่า การจัดสรรทรัพยากรใดๆก็ตามจะเกิดประสิทธิภาพแบบพาเรโตก็ต่อเมื่อ “สังคมไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรใหม่เพื่อเพื่อทำให้คนๆหนึ่งในสังคมมี สวัสดิการดีขึ้นโดยไม่ทำให้สวัสดิการของคนอื่นในสังคมลดลง” ดังนั้น ถ้าเมื่อใดที่เราสามารถจัดสรรทรัพยากรใหม่เพื่อให้คนๆหนึ่งในสังคมมี สวัสดิการดีขึ้นโดยไม่ทำให้สวัสดิการของคนอื่นในสังคมลดลง แสดงว่าการจัดสรรทรัพยากรในขณะนั้นไม่มีประสิทธิภาพ (Inefficient) และการเปลี่ยนแปลงการจัดสรรทรัพยากรเพื่อให้สวัสดิการสังคมดีขึ้น จะก่อให้เกิดพัฒนาการแบบพาเรโต (Pareto Improvement) การวิเคราะห์ประสิทธิภาพตลาดแข่งขันทำได้จากแบบจำลองดุลยภาพทั่วไป (General Equilibrium) ที่รวมเอาประสิทธิภาพในการแลกเปลี่ยนของผู้บริโภค (Exchange Efficiency) และประสิทธิภาพในการผลิต (Production Efficiency) เข้าด้วยกัน

นอกจากนั้น เศรษฐศาสตร์สมัยใหม่ยังอาศัยทฤษฎีเกมในการอธิบายพฤติกรรมการแลกเปลี่ยน ระหว่างมนุษย์ในสังคมที่มีผลประโยชน์แตกต่างกัน โดยจะเน้นศึกษาทั้งกลยุทธ์การต่อรอง (Bargaining Strategy) เพื่อวิเคราะห์ว่าสวัสดิการสังคมที่เพิ่มขึ้นจากการแลกเปลี่ยนนั้นจะตกอยู่ ในมือของใครมากกว่ากัน ภายใต้กฎกติกาและโครงสร้างแรงจูงใจ (Incentive Structure) ที่แตกต่างกัน มนุษย์ผู้ซึ่งแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนก็จะมีพฤติกรรมที่แตกต่างกันตามไปด้วย ระบบตลาดซึ่งทำงานด้วยการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการ จำเป็นต้องมีการตกลงกันว่าสินค้า A 1 หน่วย จะแลกกับสินค้า B ได้กี่หน่วย มูลค่าการแลกเปลี่ยนจึงเกิดจากการต่อรองกัน และระบบตลาดก็มีการต่อรองผลประโยชน์กันอยู่ทุกขณะ เช่น ลูกจ้างต่อรองค่าจ้างกับนายจ้าง ผู้ซื้อต่อรองราคากับผู้ขาย เกมของการแลกเปลี่ยนต่อรองมีทั้งเกมที่ผู้เล่นร่วมมือกัน (Cooperative Game) เกมแบบไม่ร่วมมือกัน (Non-Cooperative Game) เกมที่เล่นซ้ำ (Repeated Game) เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม สิ่งสำคัญที่จะเข้าใจการทำงานของระบบตลาด Lindblom เห็นว่าจะต้องมองระบบตลาดกว้างกว่ามุมมองแบบเศรษฐศาสตร์ โดยมองตลาดในฐานะสถาบันทางสังคมที่ทำหน้าที่ประสานสานมนุษย์ไว้ด้วยกัน (Lindblom 2001: 19-20) สิ่งที่ประสานมนุษย์ในสังคมมีหลายสถาบัน เช่น เชื้อชาติ ภาษา ศาสนา กฎหมาย ซึ่งในบรรดาเครื่องที่ใช้ประสานมนุษย์เข้าไว้ด้วยกันทั้งหมด ตลาดถือเป็นกลไกที่ให้อิสระในการตัดสินใจของมนุษย์มากที่สุด ไม่มีการใช้อำนาจบังคับ นอกจากนั้นการมองระบบตลาดจะต้องมองจากสภาพที่ “เป็นจริง” ของมัน เพราะตลาดในปัจจุบันห่างไกลจากตลาดในทฤษฎีขอกลุ่มเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิกมาก โลกปัจจุบันรัฐบาลเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เป็นผู้ซื้อรายใหญ่ ผลิตบริการสาธารณะจำนวนมาก เก็บภาษีสินค้า ออกกฎหมายกำกับควบคุมการผลิต ห้ามการค้าขายสินค้าที่ผิดจริยธรรม อุดหนุนราคาสินค้าเกษตร กำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ ประกันสวัสดิการสังคม ฯลฯ ซึ่งเราไม่สามารถจะปฏิเสธการเข้ามามีส่วนร่วมในระบบตลาดของรัฐได้ (Lindblom 2001: 8) หลายบทบาทก็ไม่เกิดประโยชน์และสูญเปล่า แต่หลายบทบาทของรัฐช่วยสนับสนุนระบบตลาด ตลาดที่มีประสิทธิภาพจึงมิได้หมายความว่ารัฐจะต้องมีบทบาทให้น้อยที่สุดเสมอ ไป

ความล้มเหลวของระบบตลาด

ระบบตลาดอาจทำงานล้มเหลว (Market Failure) ได้ในหลายรูปแบบ ส่งผลให้ผลลัพธ์การดำเนินงานของตลาดไม่มีประสิทธิภาพ หรือไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของสาธารณะได้อย่างเพียงพอ ตามความเข้าใจของนักเศรษฐศาสตร์โดยทั่วไปแล้ว ตลาดจะล้มเหลวเมื่อตลาดที่ “เป็นจริง” มีลักษณะหรือเงื่อนไม่สอดคล้องกับตลาดใน “อุดมคติ” ที่มีการแข่งขันอย่างเต็มที่ นอกจากตลาดจะล้มเหลวด้วยเหตุผลด้านประสิทธิภาพแล้วยังมีเหตุผลด้าน “ความเท่าเทียม” หรือ “ความยุติธรรม” อีกด้วย ประเด็นเรื่องความล้มเหลวของตลาดจึงนำไปสู่วิวาทะของนักเศรษฐศาสตร์เรื่อง การเข้ามาแทรกแซงโดยรัฐ บางกลุ่มเชื่อว่าตลาดส่วนใหญ่ในโลกล้มเหลวอยู่บ่อยครั้ง และทันทีที่เกิดความล้มเหลวรัฐบาลควรจะเข้ามาแทรกแซงทันที ขณะที่บางกลุ่มมีความเคลือบแคลงระแวงสงสัยกับการเข้ามาแทรกแซงโดยรัฐที่อาจ จะทำให้ปัญหาแย่ลงกว่าเดิม (Steven 1993: 59) นอกจากนั้นยังมีกลุ่มนักเคลื่อนไหวต่อต้านทุนนิยมที่เห็นว่าควรยกเลิกระบบ ตลาดไปเลยแล้วแทนที่ด้วยระบบอื่น เพราะเมื่อใดที่ใช้ระบบตลาดก็จะมีปัญหาเช่นนี้เสมอไป ไม่มีทางแก้ไข

ลักษณะของตลาดที่ล้มเหลว มีหลายประการ อาทิ ผลิตสินค้าสาธารณะออกมาน้อยเกินไป (Undersupplied Public Goods), กิจกรรมทางเศรษฐกิจมีต้นทุนต่อสังคม (Social Cost), มีการเอารัดเอาเปรียบเนื่องจากข้อมูลข่าวสารไม่สมมาตร (Asymmetric Information), การแข่งขันที่ไม่สมบูรณ์ทำให้บรรษัทรายใหญ่ผูกขาดและมีอำนาจในการตั้งราคา (Market Power), ปัญหาความเชื่องช้าในการปรับตัวของตลาด (Time Lags), ปัญหาต้นทุนธุรกรรมสูง (High Transaction Cost), ความไร้เสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาค (Instability), และปัญหาการกระจายรายได้ที่ไม่เท่าเทียมกัน (Inequality) (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน Steven 1993: Ch 3 และ Mitchell and Simmons 1994: Ch 1)

นอกจากนั้นรัฐบาล โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา อาจเข้าแทรกแซงระบบตลาดได้แม้ไม่มีความล้มเหลวเพื่อเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจ เพราะหากปล่อยให้ระบบตลาดทำงานอย่างอิสระ การสะสมทุนและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอาจจะเพิ่มขึ้นอย่างเชื่องช้า การแทรกแซงอาจทำได้โดย นโยบายอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้า (Import Substitution) โดยรัฐกีดกันการนำเข้าสินค้านำเข้าที่จะเข้ามาแข่งขันกับอุตสาหกรรมเกิดใหม่ (Infant Industry) ภายในประเทศ เช่น การเก็บภาษีนำเข้า การกีดกันด้วยโควต้า หรือการออกกฎหมายคุ้มครอง เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตสามารถพัฒนาตนเองเพื่อแข่งกับผู้ผลิตต่างประเทศได้ หรือรัฐอาจใช้อีกทางเลือกหนึ่งคือนโยบายส่งเสริมการส่งออก (Export Promotion) โดยรัฐอุดหนุนผู้ผลิตสินค้าเพื่อส่งออก เช่น การให้เงินอุดหนุน การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ การให้อภิสิทธิ์บางประการ เป็นต้น